豫政〔2023〕38號

各省轄市人民政府，濟源示范區、航空港區管委會(huì )，省人民政府各部門(mén)：

人多地少是我省的基本省情，為統籌保護耕地和保障發(fā)展，提升支撐保障現代化河南建設的能力和水平，現就加強和改進(jìn)土地資源保護利用工作提出如下意見(jiàn)，請認真貫徹落實(shí)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，認真落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于土地工作的重要講話(huà)重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，錨定“兩個(gè)確?！?、深入實(shí)施“十大戰略”，統籌發(fā)展和安全，協(xié)調保護和利用，在嚴守耕地保護紅線(xiàn)前提下，著(zhù)力優(yōu)化國土空間格局，強化土地要素保障，提高土地利用效率，改革創(chuàng )新體制機制，堅定不移推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節約集約、綠色低碳發(fā)展，以高水平土地資源保護利用支撐高質(zhì)量發(fā)展，全力推進(jìn)中國式現代化建設河南實(shí)踐。

（二）主要目標。到2025年，各級政府土地資源保護利用能力明顯提升，全民耕地保護和節約集約用地意識明顯增強，增存掛鉤、批供聯(lián)動(dòng)、節約集約要素保障機制更加完善，市場(chǎng)配置資源作用更加高效，批而未供和閑置土地“前清后增”得到根本扭轉，耕地保護面積穩中有升，單位國內生產(chǎn)總值建設用地使用面積明顯下降，統籌高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展的土地管理制度體系基本形成。到2035年，耕地保護面積有增加、質(zhì)量有提升，單位國內生產(chǎn)總值建設用地使用面積低于全國平均值，人均城鄉建設用地大幅降低，人均城鎮建設用地穩中有降，全面形成支撐實(shí)現“兩個(gè)確?！眾^斗目標的土地資源保護利用體系。

二、強化規劃引領(lǐng)，保障高質(zhì)量發(fā)展空間

（一）提高國土空間保障能力。錨定高質(zhì)量建設、高水平實(shí)現現代化河南，全面完成省、市、縣、鄉四級國土空間總體規劃編制審批，加快詳細規劃、專(zhuān)項規劃編制實(shí)施，構建全省統一、權責清晰、科學(xué)高效的國土空間規劃體系。聚焦實(shí)施以人為核心的新型城鎮化戰略，優(yōu)化先進(jìn)生產(chǎn)力布局，發(fā)展空間向“一主兩副”中心城市、鄭州都市圈、區域性中心城市和發(fā)展質(zhì)量高、效益好的地方集聚，重點(diǎn)支撐航空港區、豫東南高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區等省級以上開(kāi)發(fā)區和中原科技城、“中原農谷”等創(chuàng )新平臺發(fā)展，重點(diǎn)保障省重大項目空間需求，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。堅持“項目跟著(zhù)規劃走、要素跟著(zhù)項目走”，實(shí)行建設用地總量管控分階段控制實(shí)施機制，發(fā)揮土地利用計劃調控作用，引導規劃有序實(shí)施、空間有效保障。（責任單位：省自然資源廳、各專(zhuān)項規劃主管部門(mén)，各省轄市政府和濟源示范區、航空港區管委會(huì )，排第一位的為牽頭單位，下同。以下均需各省轄市政府和濟源示范區、航空港區管委會(huì )落實(shí)，不再列出）

（二）創(chuàng )新城鎮詳細規劃編制管理。遵循城鎮建設發(fā)展規律，形成“單元+街坊”的城鎮控制性詳細規劃管理方式，探索不同場(chǎng)景、不同地段差異化的規劃編制方法和管控要求，分級分階段推動(dòng)規劃編制。發(fā)揮規劃在公共資源配置中的引領(lǐng)作用，打造“十五分鐘社區生活圈”，推進(jìn)“一老一小一青壯”全齡友好社區建設。加快城市更新區域詳細規劃編制，進(jìn)一步細化用地性質(zhì)兼容要求，特定情形下可放寬相關(guān)指標和設施配建要求，對容積率等指標可在符合控制性規劃前提下適當優(yōu)化，調動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，促進(jìn)城市品質(zhì)提升和土地高效利用。支持鄭州市、洛陽(yáng)市、航空港區保障性住房、城中村改造、“平急兩用”公共基礎設施建設，因地制宜確定規劃指標、管控要求和激勵性實(shí)施措施，引導各類(lèi)資本積極參與建設和利用。（責任單位：省自然資源廳、各專(zhuān)項規劃主管部門(mén)）

（三）嚴格規劃實(shí)施管理。制定國土空間規劃實(shí)施管理辦法，健全國土空間用途管制制度，嚴格耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界管控，實(shí)行規劃編制、審批、修改、實(shí)施和監管全生命周期管理。嚴格法定程序，嚴禁違規編制、擅自調整規劃，不得以城市設計、工程設計或者建設方案等非法定方式擅自修改規劃、違規變更規劃條件，不得以其他規劃替代國土空間規劃作為各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)的規劃審批依據。全面開(kāi)展國土空間規劃動(dòng)態(tài)監測評估預警和實(shí)施監管，定期開(kāi)展國土空間規劃實(shí)施評估，根據評估結果和國民經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際完善規劃。（責任單位：省自然資源廳、住房城鄉建設廳、各專(zhuān)項規劃主管部門(mén)）

三、加強耕地保護，夯實(shí)糧食安全根基

（一）嚴守耕地紅線(xiàn)。全面落實(shí)耕地保護黨政同責，各級對本行政區域的耕地保護工作負總責，逐級簽訂耕地保護目標責任書(shū)，壓實(shí)耕地保護責任，對耕地保有量、耕地占補平衡和進(jìn)出平衡、違法占用耕地和永久基本農田等重大問(wèn)題，按照國家及我省規定實(shí)行“一票否決”，嚴肅問(wèn)責、終身追責。改革耕地占補平衡管理方式，將各類(lèi)占用耕地行為統一納入占補平衡管理范圍，堅持“以補定占”，完善耕地占補平衡管理政策，以恢復優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開(kāi)墾耕地為輔，多渠道落實(shí)補充耕地，實(shí)現耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、農業(yè)農村廳、林業(yè)局）

（二）強化耕地用途管制。嚴格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標準農田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，強化永久基本農田特殊保護，嚴禁占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)、挖塘養魚(yú)、挖湖造景以及種植草皮等其他破壞耕作層的行為。禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。依據國土“三調”及最新年度國土變更調查成果劃定臨時(shí)取土區，嚴格控制臨時(shí)用地占用耕地，確需占用的必須落實(shí)表土剝離措施，履行復墾義務(wù)。（責任單位：省自然資源廳、農業(yè)農村廳、林業(yè)局）

（三）提升執法監管水平。優(yōu)化提升“天眼”應用系統功能，健全審批、監管、執法融合的“一網(wǎng)兩長(cháng)”制監管網(wǎng)絡(luò )，構建“人防+技防”立體防控體系，實(shí)現對土地違法違規問(wèn)題和突發(fā)事件實(shí)時(shí)發(fā)現、實(shí)時(shí)推送、實(shí)時(shí)處置。健全“行刑銜接、行紀銜接”制度，強化自然資源行政非訴執行案件檢察監督，建立“法院裁定準予執行、政府組織實(shí)施、法院到場(chǎng)監督”的拆除違法用地上建筑物強制執行機制，全面提升土地執法效能。（責任單位：省自然資源廳、法院、檢察院、公安廳、農業(yè)農村廳、林業(yè)局）

四、節約集約用地，推動(dòng)綠色低碳轉型發(fā)展

（一）完善規劃和用地標準體系。嚴格實(shí)施國土空間規劃編制審批類(lèi)標準，有序制定規劃實(shí)施監督類(lèi)標準、基礎通用類(lèi)標準、信息技術(shù)類(lèi)標準，構建全省統一、符合生態(tài)文明建設要求的國土空間規劃標準體系。制定發(fā)布開(kāi)發(fā)區規劃用地標準、各類(lèi)建設項目用地控制指標，構建范圍更大、行業(yè)更全的土地使用標準體系。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)）

（二）大力推進(jìn)多層標準廠(chǎng)房建設。制定全省開(kāi)發(fā)區多層標準廠(chǎng)房規劃用地管理辦法，除生產(chǎn)安全、工藝流程等有特殊要求的項目外，應使用或建設多層標準廠(chǎng)房生產(chǎn)，多層標準廠(chǎng)房原則上不低于三層。國家級開(kāi)發(fā)區和省轄市中心城區范圍內的省級開(kāi)發(fā)區，多層標準廠(chǎng)房項目用地容積率不低于1.5、建筑密度不低于40%；縣域范圍內的省級開(kāi)發(fā)區，多層標準廠(chǎng)房項目用地容積率不低于1.2、建筑密度不低于35%。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、科技廳、工業(yè)和信息化廳、商務(wù)廳）

（三）推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)。制定推進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)促進(jìn)城市更新實(shí)施辦法，分類(lèi)引導舊工業(yè)區（老廠(chǎng)區）、老舊住宅區（棚戶(hù)區）、舊商業(yè)街區、城中村、歷史風(fēng)貌地區、整體外遷高校老校區等各類(lèi)功能區域有序更新。以國土空間總體規劃為依據，開(kāi)展城市體檢評估，編制城市更新規劃，明確公共要素的配置要求，補齊基礎設施和公共服務(wù)設施短板，提升城市綜合承載能力。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、教育廳、住房城鄉建設廳）

（四）盤(pán)活批而未供和閑置土地。深入開(kāi)展批而未供和閑置土地盤(pán)活整治專(zhuān)項行動(dòng)，建立健全“增存掛鉤、批供聯(lián)動(dòng)、控新治舊、標本兼治”長(cháng)效機制，推動(dòng)用地方式向以存量為主轉變。壓實(shí)市、縣級政府主體責任，落實(shí)盤(pán)活處置任務(wù)，2023年至2025年，盤(pán)活批而未供土地110萬(wàn)畝以上，閑置土地處置率達到90%以上。（責任單位：省自然資源廳、專(zhuān)項行動(dòng)領(lǐng)導小組成員單位）

（五）推廣節地技術(shù)和節地模式。制定建設用地使用權地上、地表和地下分層設立、分層供應、分層登記政策，推進(jìn)建設用地“一變三”立體開(kāi)發(fā)利用。探索鹽穴、煤礦等采空區地下空間利用?？偨Y推廣公路建設節地技術(shù)。推行軌道交通和交通場(chǎng)站立體開(kāi)發(fā)、復合利用，在出讓方式、土地價(jià)格等方面給予政策支持。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、國動(dòng)辦）

（六）開(kāi)展節約集約用地監測評價(jià)。建立多層次的節約集約用地評價(jià)體系，常態(tài)化開(kāi)展開(kāi)發(fā)區土地利用綜合評價(jià)，探索開(kāi)展市、縣級行政區域節約集約用地整體評價(jià)，依據評價(jià)結果實(shí)施差異化的支持和限制政策，推動(dòng)資源要素向高產(chǎn)區域、高端產(chǎn)業(yè)、高效企業(yè)集聚。創(chuàng )建全國自然資源節約集約示范縣（市）、全省自然資源節約集約示范開(kāi)發(fā)區，落實(shí)激勵政策，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。建立部門(mén)合作機制，綜合運用地價(jià)、城鎮土地使用稅、土地閑置費等稅費措施，倒逼用地單位節約集約用地。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、科技廳、人力資源社會(huì )保障廳、商務(wù)廳、稅務(wù)局）

五、優(yōu)化土地配置，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內生動(dòng)力

（一）發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以市場(chǎng)需求為導向，依托“土地豫選云”平臺構建土地供需“云上”互動(dòng)機制，完善市場(chǎng)規則和價(jià)格形成機制，實(shí)現供需信息公開(kāi)透明、供需雙方擇優(yōu)競選、土地市場(chǎng)充分競爭。建設全省統一的土地二級市場(chǎng)交易平臺，圍繞進(jìn)一步優(yōu)化交易流程、降低交易成本、激發(fā)市場(chǎng)活力出臺激勵政策。更好發(fā)揮政府作用，加強市場(chǎng)研判，優(yōu)化土地儲備管理，打造精品地、定制地，分類(lèi)精準有序供應土地，提升調節與監管能力，強化全生命周期監管，對土地一、二級市場(chǎng)進(jìn)行整體調控，促進(jìn)土地市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。（責任單位：省自然資源廳）

（二）加強產(chǎn)業(yè)用地政策支持。制定產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引，在符合國土空間規劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃和用途管制要求前提下，允許不同產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型合理轉換，探索二三產(chǎn)業(yè)混合、公益性設施與經(jīng)營(yíng)性設施混合、公共服務(wù)設施與市政基礎設施混合的土地供應政策和管理機制。探索產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)與產(chǎn)業(yè)績(jì)效掛鉤，在不突破地價(jià)底線(xiàn)原則下，市、縣級政府可以根據產(chǎn)業(yè)項目的績(jì)效、能級等情況綜合研究確定產(chǎn)業(yè)用地出讓底價(jià)。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、商務(wù)廳）

（三）推進(jìn)建設用地審批提速增效。開(kāi)展土地征收前期工作時(shí)，可同步進(jìn)行土地現狀調查、社會(huì )穩定風(fēng)險評估。實(shí)行建設用地自動(dòng)化智能審批，進(jìn)一步優(yōu)化建設用地審查流程，建立用地、用林審批協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制，實(shí)行同步受理、同步審查。加強用地審批和規劃許可融合管理，推行“多證合一”“多審合一”，實(shí)現規劃選址、用地審批、土地供應、規劃許可、核驗核實(shí)銜接貫通。強化“雙隨機、一公開(kāi)”監督檢查，對建設用地審批效能進(jìn)行定期通報。（責任單位：省自然資源廳、財政廳、人力資源社會(huì )保障廳、林業(yè)局）

（四）創(chuàng )新土地供應方式。大力推進(jìn)“標準地+承諾制”聯(lián)動(dòng)改革，逐步提高工業(yè)用地“標準地”出讓比例，推行“帶項目”“帶方案”“帶施工圖”出讓?zhuān)涌鞂?shí)現“拿地即開(kāi)工”。健全長(cháng)期租賃、先租后讓、彈性年期出讓、作價(jià)出資（入股）等建設用地市場(chǎng)供應體系，推動(dòng)建設用地供應向租賃、出讓方式并重轉變。鼓勵各地探索土地使用權出讓預申請制度，支持有條件的地方開(kāi)展“土地使用權+生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值”出讓。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、財政廳、住房城鄉建設廳）

六、統籌城鄉用地，加快建設和美鄉村

（一）保障鄉村振興發(fā)展空間。實(shí)施鄉村振興戰略，加快編制鄉鎮國土空間規劃，科學(xué)劃定村莊建設邊界，合理確定鄉村建設用地規模。分類(lèi)分步有序推進(jìn)村莊規劃編制，對具備一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、人居環(huán)境整治項目多、有特色文化保護需求或需要開(kāi)發(fā)建設的村莊，編制“策劃、規劃、設計、管控”四位一體的實(shí)用性村莊規劃；對近期建設任務(wù)少的村莊，在鄉鎮國土空間規劃中明確“通則式”規劃管控規則，實(shí)現鄉村地區規劃管理全覆蓋，服務(wù)鄉村建設行動(dòng)。（責任單位：省自然資源廳）

（二）保障農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。加大土地要素傾斜支持力度，每年安排不低于5%的新增建設用地計劃保障鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉村建設用地。根據鄉村產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，探索點(diǎn)狀供地，實(shí)現點(diǎn)狀布局、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)。鼓勵農村存量建設用地和閑置農房復合利用，通過(guò)入股、聯(lián)營(yíng)等方式發(fā)展農家樂(lè )、鄉村旅游、農產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)。依據國土“三調”及最新年度國土變更調查成果編制養殖用地等設施農用地選址指引，對符合設施農業(yè)用地條件的農村產(chǎn)業(yè)融合項目按照設施農業(yè)用地進(jìn)行備案。（責任單位：省自然資源廳、農業(yè)農村廳、鄉村振興局）

（三）推進(jìn)鄉村全域土地綜合整治。以鄉鎮為單元，深入實(shí)施全域土地綜合整治，統籌推進(jìn)農用地整理、建設用地整理、生態(tài)保護修復、產(chǎn)業(yè)導入與布局、歷史文化保護等各項工作，解決農村居民點(diǎn)散亂化、耕地碎片化等問(wèn)題，引導耕地山上換山下、果樹(shù)苗木上山上坡，優(yōu)化農村生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局，建設宜居宜業(yè)和美鄉村。整治產(chǎn)生的補充耕地、城鄉建設用地增減掛鉤、生態(tài)系統碳匯等各類(lèi)指標在全省范圍內優(yōu)先交易，所得收益優(yōu)先用于和美鄉村建設，促進(jìn)城鄉之間要素自由流動(dòng)、平等交換、合理配置。（責任單位：省自然資源廳、發(fā)展改革委、財政廳、住房城鄉建設廳、農業(yè)農村廳）

七、保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導。各地要認真落實(shí)土地資源保護利用主體責任，自然資源部門(mén)要發(fā)揮牽頭作用，有關(guān)部門(mén)要按照責任分工加強協(xié)同配合，共同推動(dòng)土地管理各項政策措施落地見(jiàn)效。（責任單位：省自然資源廳、各相關(guān)部門(mén)）

（二）加強審計督察執法。將耕地保護和節約集約用地工作納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要內容。加強省級自然資源督察機構隊伍建設，對各地土地資源保護和利用工作情況開(kāi)展督察；對督察發(fā)現問(wèn)題整改不力的，采取警示約談、公開(kāi)通報、暫停用地審批、移送移交等督察手段，督促問(wèn)題整改到位。持續深化自然資源行政執法體制改革，完善執法監管體制機制，加強對鄉鎮（街道）綜合執法的業(yè)務(wù)指導，做到職責更加明確、隊伍相對穩定、監管有力有效，堅決守住自然資源安全底線(xiàn)。（責任單位：省自然資源廳、審計廳）

（三）營(yíng)造良好氛圍。開(kāi)展土地管理法律、法規、政策培訓和宣講，提升領(lǐng)導干部依法依規管地用地意識，提高各級政府及其部門(mén)運用政策能力。加強宣傳引導，推動(dòng)保護耕地和節約集約用地成為全社會(huì )共識。（責任單位：省自然資源廳、農業(yè)農村廳）

河南省人民政府

2023年10月26日

相關(guān)政策解讀：http://liubainian.cn/portal/zfxxgk/fdzdgknr/zcjd/2023/12/c39b3c728a1a46c1ba2d7aeecd3af1f1.htm